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加强城市群跨域治理 推动区域高质量发展
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信息来源:中国社会科学网(作者 叶林 杨良伟)  2020-09-04

  人类社会的发展规律证明,城市并非孤岛,而是在区域经济深度发展与社会网络高度互联的基础上聚集演变,从而形成了高度一体化的城市群。新中国成立70多年来,我国实现了城市化的高速发展与城市群的崛起,而城市群发展也面临诸多机遇和挑战。8月20日,习近平总书记主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会并发表重要讲话,强调要深刻认识长三角区域在國家经济社会发展中的地位和作用,推动长三角一体化发展不断取得成效,这为推动我国区域高质量发展进一步指明了方向。面对纷繁复杂的国内国际形势,推动区域高质量发展是我国积极应对经济全球化挑战、加快实现经济社会可持续发展的重要举措。作为带动区域发展的核心驱动力,城市群如何破解跨域治理难题,以更好地推动区域高质量发展,已经成为学术界与实务界共同关注的重要议题。

  我國城市群發展的曆程回顧

  新中國成立以來,我國開展了人類曆史上最大規模的城市化進程,城市群的崛起蘊藏著驅動區域高質量發展的巨大潛能。大體而言,我國城市群發展經曆了從新中國成立初期至改革開放前期的均衡化階段,改革開放初期的崛起階段以及新時代的協調階段。新中國成立之初,根據當時的國內外形勢,制定了區域均衡發展戰略,集中發展內地“三線”建設,追求生産力均衡布局並縮小東西部區域發展差距。在這一戰略的指導下,中西部城市的工業和經濟得到快速發展,全國的城市集群發展開始起步。改革開放以來,我國充分利用東部沿海城市的比較優勢,推動其率先發展以帶動內地城市。“十一五”規劃綱要首次明確提出,“把城市群作爲推進城鎮化的主體形態”,使城市群在中國區域發展中取得主導地位。這一戰略順應我國經濟社會發展的總體趨勢,取得了舉世矚目的成效。

  在城市群崛起的过程中,我国城市在数量和规模上得到巨大发展,如全国设市建制的城市从1949年的136个增加到1989年的450个。根据中国发展研究基金会发布的《中国城市群一体化报告》,2006年至2015年,我国12个大型城市群占全国GDP的比重从70.56%上升至82.03%,城市群已成为我国经济增长的重要空间载体。截至2019年底,國家明确规划建设的城市群数量达到19个(其中包括8个國家级城市群)。以京津冀、长三角、珠三角城市群为代表的东部城市群,以长株潭与中原城市群为代表的中部城市群和以成渝与关中平原城市群为代表的西部城市群,构成了我国经济发展的重要基础和增长动力。总体来看,各大城市群内部开展了形式多样的城市间合作,城市群之间高度互联,形成了我国经济增长和社会发展的新格局。不仅如此,城市群跨域治理更成为我国國家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

  城市群跨域治理的主要經驗

  从本质上讲,城市群跨域治理是涉及多元主体的利益关系及其管理模式的制度与实践问题。在迈向城市群发展的新阶段,中共中央、國務院于2018年11月发布了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,提出完善区域协调发展机制的重大命题。实施区域协调发展战略既是新时代國家重大战略之一,也是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。在推进区域协调发展的过程中,各个城市的发展水平并不一致,发展模式也呈现较大差异。由于发展战略的差别、发展阶段的差距以及发展水平的差异,地方政府之间有时难以形成有效的沟通和协调机制,需要上级政府强有力的统筹规划,从而促进地方政府形成涵盖公共决策机制、规划协调机制、协商对话机制、专项事务协调机制和利益协调机制等一系列制度安排。而面对各种各样的城市群发展问题,我国也一直致力于探索构建城市群跨域治理机制。多年以来,我国城市群跨域发展主要取得了如下四方面经验。

  其一,京津冀城市群形成了以國家战略为顶层设计,促进区域协调发展,并形成新增长极的模式。2015年4月,中共中央政治局会议审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》提出,推动京津冀协同发展是一个重大國家战略,核心是有序疏解北京非首都功能,要在交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。在2010年至2013年期间,原环境保护部等部委先后发布《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》等指导性文件,并积极推动了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组的组建,为京津冀在跨域大气污染治理中的协同合作提供了强大的制度保障。

  其二,长三角作为我国区域一体化发展示范区,在区域高质量发展的实践上积累了宝贵的经验,形成了行政区划结构性调整和政府间合作相结合的区域协同模式。2019年12月,中共中央、國務院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》,实施长三角一体化发展战略,引领全国高质量发展、完善改革开放空间布局、打造区域发展增长极。长三角城市群以上海为龙头,涵盖三省一市,紧扣“一体化”和“高质量”两个关键词抓好重点工作,充分发挥上海的核心功能和辐射带动作用,加快融合与一体化发展,增强了上海以及长三角城市群带动区域高质量发展的持久后劲。同时,通过行政区划调整和政府间跨域合作,提高了政策协调和公共服务效率,实现了优势互补与功能整合。

  其三,珠三角城市群在实践中则探索出以共同参与合作为基础的跨域治理模式。这种治理模式通过长期合作形成良好的网络关系,推动区域公共服务资源的共建共享与互联互通,加速要素的自由流动和资源配置效率的提升,为促进区域高质量发展提供了有力支撑。为了应对传统区域政策带来的一系列复杂问题,进一步加强区域内部经济和城镇建设的平衡发展,缩小东西岸、内外圈层和城乡之间的差距,中央政府与省级政府重新调整了区域战略规划,逐步出台了一系列促进珠三角一体化的政策措施。1994年以来,中彩神官网从区域一体化的要求出发,提出了“珠江三角洲经济区”的概念,并先后编制了《珠江三角洲经济区城市群规划》《珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004—2020年)》《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》。各地政府签订了包括合作框架、备忘录、合作意见等形式多样的府际协议,充分利用在发展过程中形成的互惠互利关系,寻求更多的横向府际合作,化解区域公共问题。

  其四,粵港澳大灣區将城市群跨域治理与进一步深化改革扩大开放紧密结合。2019年2月,中共中央、國務院印发的《粵港澳大灣區发展规划纲要》提出,建设粵港澳大灣區既是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试,也是推动“一国两制”事业发展的新实践。同时,强调从科技创新、基础设施、环境保护、医疗养老等跨域公共事务入手,进一步加快要素的自由流动和资源配置效率的提升,促进区域基础设施互联互通和公共服务资源的共建共享,为粵港澳大灣區城市群协调发展奠定坚实基础,以有效推动区域高质量发展。

  推動區域高質量發展的路徑選擇

  長期以來,我國的各大城市群在跨域治理中形成了各具特色的區域協調發展模式,從基礎設施、空間規劃、公共服務到要素流動,開辟了許多具有中國特色和全球意義的區域高質量發展新思路。作爲推進區域高質量發展的重要議題,現代化的城市群跨域治理還需從以下四個方面重點著手。

  第一,從頂層規劃到貫徹落實需要形成強有力的制度框架和政策抓手,通過政府間的縱向協調與橫向合作夯實區域高質量發展的制度基礎。第二,通過協同治理化解區域之間經濟和社會利益等方面的矛盾,實現跨域對話和溝通,推動構建融合發展的跨域治理格局。第三,有效把握各區域發展的特點,充分發揮政府、社會與市場的優勢,努力實現區域間生産要素資源的最優配置。第四,針對各個區域的政策短板,通過規劃指引,強調自主創新,形成發展合力,實現以人爲本、全面協調可持續的發展,進而不斷推進區域高質量發展。

  (本文系教育部人文社会科学重点研究基地项目“新技术革命与公共治理转型”(16JJD630013)、國家自然科学基金面上项目“省际边缘区域整体性治理博弈研究”(71673111)阶段性成果)

  (作者單位:中山大學政治與公共事務管理學院;清華大學公共管理學院)