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告别“摊大饼” 城市發展开启“存量更新”模式
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信息来源:新华社(记者 宋振远 姚晓娜 李志勇)  2020-09-18

  向外围无限扩张、大拆大建的“摊大饼”模式,在城市發展过程中一直被人诟病。随着我国城镇化率和服务业占GDP比重均超过50%,城市發展也开始由增量扩张为主转入存量更新为主的新阶段,“摊大饼”模式逐步成为过去式。围绕城市核心区开始的以存量资源开发为主的城市“有机更新”成为新时期城市發展的主流。

  目前,我國越來越多的城市開始加大政策支持力度推進城市更新,但仍然存在資金短缺、政策標准缺失、形象工程屢禁不止等瓶頸,亟須通過改革創新實現突破。

  城市發展“存量”模式开启

  截至目前,北京、上海、廣州、天津等都加快了城市存量資源的更新改造。

  位于北京西直门交通枢纽附近的京盐融园,以前一直是中盐集团的存盐仓库。随着经济的发展和城市功能的不断升级,地处北京核心地区、占地近10亩的存盐仓库已经越来越不能适应城市發展的需要。作为仓储场所,其吸引了大量的车流、物流,对西直门周边交通等干扰较大。而作为企业的固定资产,其运行效率也越来越低。

  針對這種情況,中鹽集團對包括京鹽融園在內的,位于北京市西城區、豐台區、通州區等區縣的7處類似資産進行了整體更新改造。京鹽融園主要倉庫整體框架結構得到了保留,並在此基礎上進行了改造和結構加固,總共建成了6000平方米的辦公面積。以前破舊的倉庫,變成了一個環境優雅的辦公院落,老倉庫的紅牆磚透出一股後工業時代感覺,與整體的科創風格設計相得益彰。

趙乃育 繪

  “與高樓大廈的寫字樓相比,這樣的環境特別受高科技、文創企業歡迎。”京鹽融園負責人劉欣介紹,目前6000平方米的辦公面積已經全部租出,入駐的都是高科技企業。

  针对城市更新等相关议题,全国工商联房地产商会城市更新分会近期深入全国30多个城市开展專題调研。相关调研报告认为,“十三五”以来,我国新型城镇化建设取得阶段性成果,2019年常住人口城镇化率已达60.6%,第三产业增加值占国内生产总值比重达到53.9%。这两个关键数据,标志着我国城市發展由增量扩张为主,转入存量更新为主的新阶段。

  全国工商联房地产商会城市更新分会会长柴志坤表示,随着第三产业增加值超过第二产业,以前的“摊大饼”模式已经不适应城市發展新要求。它不仅过度占用农村土地,降低了每单位基础设施服务的人口,加重了地方政府债务负担,而且大大削弱了城市的集聚效益,使城区内产生了大量低效土地资源,影响了经济产出的效率。

  據了解,當前包括北京在內的一些城市,空置的寫字樓、倉儲等樓宇大量存在。北京築福集團董事長董有介紹,目前,北京市門頭溝、石景山和通州三個區的空置存量房産就超過1000萬平方米。

  行業分析機構認爲,受新增供應大、市場需求不足影響,北京衆多産業園的空置率正在持續上升。預計到2020年底,北京成熟産業園體量將超過1500萬平方米,空置率將突破30%。

  “城镇化建设中有一对突出矛盾值得高度重视。”中国人民大学國家发展与战略研究院高级研究员秦虹表示,1978年至2018年,我国城镇人口增长了3.8倍,但同期城镇建成区面积却增长7.4倍,即从7000平方公里增加到5.85万平方公里,面积增长比人口增长快一倍。

  據介紹,目前國內城鎮化率總體超過60%,其中超過80%的城市有20個,超過70%的有40個。有的城市已經處于人口流失的狀態,卻還在搞擴張式發展。這對于未來發展是有害的,必須通過挖掘城市內部潛力,提高城市效率來獲得新的增長。

  以成都爲例,城市擴張中的基礎設施建設等成本已經越來越難以承受。近年來成都已考慮基本停止外圍擴張,轉而在城市中心推動“有機更新”,例如把一些老舊批發市場改造爲辦公商用設施等。

  將撬動十萬億投資規模

  據全國工商聯相關課題組測算,當前啓動我國城市更新戰略可拉動投資規模10萬億元。

  首先,城市更新将加快新旧动能转换。随着新经济快速发展和城市转型升级加快,一些城市的传统商业设施、老旧厂房等出现产能过剩。对此,全国工商联房地产商会城市更新分会秘书长夏子清表示,启动城市更新战略,可以高效利用城市存量土地资源,通过模式创新、政策调整和创造新需求来释放“过剩”产能,促进城市转型发展。据介绍,中彩神官网近年来通过对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造累计节约土地20.4万亩,节地率达42.4%。单位建设用地产出从2008年的每年每亩13.7万元增加到30多万元,增长率超过125%。

  其次,城市更新還可以有效擴大國內需求。據住房和城鄉建設部統計,目前全國共有老舊小區近16萬個,涉及居民超4200萬戶,建築面積約40億平方米。按照目前每平方米投入1000元的標准計算,我國老舊小區改造投資總額可達4萬億元。各地城中村改造未來兩三年投資規模預計可達1.8萬億元。老舊商辦物業約爲170億平方米,即使按照每年改造1%計算,年投資規模就是萬億級水平。其中,僅北京、上海、深圳三地老舊小區綜合整治、老舊工業區改造,以及商辦物業更新的投資規模每年就超過2000億元。

  城市更新中的老旧工业区改造、商办物业更新等项目,由于有较好的投资收益,能够有效吸引社会投资。据介绍,2008年以来中彩神官网累计投入改造资金1.66万亿元,其中社会投资约占86%。同时,各地通过城市更新而形成的新工业、新商住、新生态等集聚区,已成为引领当地经济高质量发展的热土。

  再次,城市更新是对城市区域再规划和环境再升级的过程。清华大学建筑学院教授边兰春表示,我国城镇老旧小区量大面广,涉及上亿居民,普遍存在原设计标准较低、维护不到位、市政设施破损严重、公共服务和配套设施缺乏等问题,难以满足人民群众对美好生活的需求。城市更新可有效破解城市發展不平衡不充分的难题,提高居民获得感,促进城市可持续发展。

  三大瓶頸亟待破解

  当前我国城市更新仍处于初级阶段,存在资金短缺、政策法規缺失、形象工程屡禁不止等瓶颈。

  資金短缺是目前城市更新過程中最爲突出的一個問題。北京築福集團已在全國不少城市參與上千個老舊小區改造項目。“今年我國計劃改造3.9萬個城鎮老舊小區,總投資預計在7000億到1萬億元。其中,中央財政計劃出資543億元,其余需要鼓勵消費者和企業承擔,資金壓力相當大。”董有表示,實施城市更新戰略投資巨大,如何創新投融資體制是關鍵。

  在城市更新項目中,“拆除重建”和“有機更新”類項目,由于投資收益較好,能夠有效吸引社會投資。但對于“綜合整治”類項目,由于老舊小區改造項目大部分爲民生工程,盤活閑置資産的運營收入相對較低,遠遠不足以彌補改造投入,很難吸引社會資本深度參與。再加上財政投入有限,資金短缺就成爲抑制老舊小區改造的瓶頸。

  对此,北京房山新城投资公司副总经理雷爱先说,中彩神官网对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”的“三旧”改造是目前全国城市更新做得较好的。在实际推进中,“三旧”中的旧村庄和旧厂房改造成果显著,而旧城镇改造则一直困难重重、收效不大。主要原因就是旧村庄和旧厂房改造是让多元主体都能受益,能够吸引众多社会资本参与。而旧城镇的老旧小区改造,则因为产权多元化、资金短缺、政策缺失等瓶颈迟迟难有进展。

  城市更新是城市治理現代化的一個新課題,從各地城市更新的實踐看,政策缺失、法規缺位等瓶頸問題也比較突出。

  目前,國內針對城市建設項目的法規、政策、規劃、標准等頂層制度法規都是針對新建建築的,而對于城市更新改造還沒有明確的規定。“包括土地管理法、房地産管理法、擔保法、合同法等一些頂層的制度法規,在更新改造項目和存量土地開發方面還非常欠缺。”雷愛先說。

  同時,實際操作中的各種規範缺失嚴重。在北京等多地參與城市更新項目投資改造的高和資本合夥人陶民坦言,像舊工廠改造等城市更新項目,大部分都要改變建築物用途,面積也會隨之發生變化,這些都需要相關部門批准認可的手續或文件等。但實際操作中,沒有這樣一個政府部門來審批,往往只有地方政府“會議紀要”或行政命令。“因爲沒有明確的政策和法律保障,直接影響了一些更新項目資産的交易、證券化等,也加大了相關企業的經營風險,爲權力尋租提供了空間。”

  城市更新的技術標准也嚴重滯後。董有、雷愛先等企業家反映,對于舊有建築更新改造,目前還沒有明確的技術標准,如果按照新建建築的標准,則很多更新改造因難以達標將無法進行。例如,新建建築要求達到八級抗震標准,大部分的更新改造項目不可能達到。“目前,許多城市對于更新改造項目,包括設計單位、審圖單位等都不知道按什麽標准來執行。唯一的辦法就是開專家會,以專家的意見來定調,而不是靠制度和標准。”

  除了资金、政策法規,另一个比较突出的瓶颈就是面子工程、形象工程在一些城市更新项目中屡见不鲜。按照今年城镇老旧小区改造的标准,每平方米费用在1000元左右。“但实际上,一些城市老旧小区改造每平方米投入甚至不到30元。”董有说,有的老旧小区改造项目只是刷了一下外立面,与加装电梯、提升环境的要求相差甚远,而有的则只做了几个样板工程。

  據介紹,還有不少城市在城市更新過程中大拆大建,導致城市曆史文化風貌不僅未得到保護和修複,反而不同程度地遭受了損毀。

  應加強頂層設計

  有關專家建議,不斷改革創新,加強頂層設計,破解城市更新過程中的難題。

  對于資金短缺問題,應創新市場機制,形成整體打包、項目統籌、肥瘦搭配的市場推廣模式,激發社會資本參與的積極性。同時,政府應靈活運用財政、金融等手段,不斷創新投融資體制和工具。

  例如,推动國家政策性银行向地方政府提供20年以上低利率的长期贷款。社会资本通过“房产价值增值、盘活存量资源、增量产权资产”等方式,实现市场运作并获得资金自平衡;研究制定专项财政激励政策,进一步明确纯政策性、准政策性、市场性的内容,构建利益确认、协调及分配机制,激发各地的主动性和创造性。

  秦虹建議,將城市更新金融政策從房地産開發金融政策中分離出來專項管理;引導和鼓勵保險、金融機構進入城市更新領域;設立政府性城市更新母基金及公募私募産業基金;將公募REITs試點擴大到城市“有機更新”和“綜合整治”類項目。

  对于政策法規缺失的问题,建议國家层面成立城市更新领导小组,指定相关部委牵头负责,地方层面以城市一级统筹管理城市更新,建立以更新规划为抓手的空间管理体系,以行政审批为抓手的过程监管体系。并逐步完善城市更新法规体系,对标梳理滞后的相关政策法規,尽快构建全要素的管理和技术规范体系。例如,上海出台规定,一些城市更新项目改造后,只要改造标准比老标准高就可以通过验收。同时,在城市更新项目中,建议创新推进政策规划兼容,商业服务用地与商业办公用地可以相互转换,住宅用地可以全部或部分转换为商业服务业或商务办公用地。

  而針對形象工程問題,柴志坤、秦虹等專家建議,一是要建立城市更新負面清單制度,對城市更新過程中凸顯的一些問題,以負面清單的方式加以約束,堅決杜絕。而對于負面清單之外的內容,則可以進一步放開,給城市更新更大的市場空間。二是探索城市更新倒逼機制,以倒逼機制力促低效資産使用主體主動實施城市更新。根據用地規模、畝均産值、單位能耗、排汙強度等指標對用地效率進行分等定級,並在用能、用電、用水、排汙權等方面實行差別化配置,倒逼低效資産使用主體主動實施改造或退出。

  邊蘭春表示,城市更新戰略的實施,有助于打破千城一面的城市形象。在充分考慮舊城區原有空間結構、社會網絡及衰退根源的基礎上,應因地制宜采取重建、整建和維護等多種更新模式和手段,保護、延續和發展城市的傳統曆史風貌。

  在破解瓶颈的同时,专家认为,还要从更高层面认识城市更新的重要性。目前,从中央到地方,对于城市更新的政策规定各有不同,存在地区不平衡、不系统、碎片化等问题。从国内外发展形势看,应当从顶层设计上将城市更新上升为國家战略。

  专家建议,國家建立由城市更新专项规划及年度计划组成的城市更新目标传导机制,支持地方政府加强城市更新与人口发展规划、国土空间总体规划、控制性详细规划、城市设计、行业专项规划等的充分衔接。

  同时,建议将城市更新战略纳入國家“十四五”规划,为城市更新政策及规划制定提供前瞻性、全局性以及系统性的指引。城镇化率达到60%左右的省份或城市,应编制“十四五”城市更新专项规划,明确城市更新的总体目标、发展方向和实施策略,设置城市更新相应指标,建立城市更新推动机制,加快推动新型城镇化建设。